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Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

4 novembre 2015, par Lolo

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Lolo
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Origine et naissance du CICE

Le 11 juillet 2012, c’est-à-dire deux mois après l’élection de François Hollande, à la présidence de la République, le nouveau Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, commande un rapport sur la compétitivité industrielle à Louis Gallois, qui vient d’être nommé à la tête du Commissariat général à l’investissement. Intitulé « Pacte pour la compétitivité de l’industrie française », le document est remis à son commanditaire le 5 novembre. Il propose en particulier de « créer un choc de compétitivité en transférant une partie significative des charges sociales jusqu’à 3,5 Smic – de l’ordre de 30 milliards d’euros, soit 1,5 % du PIB – vers la fiscalité et la réduction de la dépense publique ».

Le 6 novembre 2012, à l’issue d’un séminaire gouvernemental, J.-M. Ayrault présente le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi. Ce dernier prévoit 35 « mesures concrètes » associées à « huit leviers de compétitivité » dont le premier est la création d’un « crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi ».

Tel que présenté alors, le dispositif proposé marque plusieurs inflexions notables par rapport aux propositions du rapport Gallois. En particulier, il affiche explicitement un objectif en matière d’emploi. Le 6 novembre, au 20 heures de TF1, J.-M. Ayrault évoque ainsi la perspective de « plusieurs centaines de milliers d’emplois, autour de 3 à 400 000 – c’est parfaitement réaliste –, et une augmentation de la croissance de + 0,5 % ». Dans un entretien accordé au journal Les Echos du 7 novembre, il confirme : « Au total, ce dispositif, bien ciblé, entièrement financé, devrait permettre à l’horizon de 2017 de soutenir l’activité à hauteur de 0,5 point de PIB et de créer plus de 300 000 emplois. Il aura des effets positifs dès 2013. »
L’inflexion « en faveur » de l’emploi est sans doute à rapprocher de l’objectif affiché par le chef de l’Etat d’« inverser la courbe du chômage d’ici un an ». Elle s’accompagne d’une reprise explicite de l’argumentaire sur le « coût du travail » prétendument trop élevé en France, coût dont l’abaissement apparaît pour le gouvernement comme la seule façon de parvenir rapidement à cette inversion. De façon concordante, est retenue pour le CICE une cible plus large que celle envisagée par le rapport Gallois qui visait avant tout l’industrie.
La première évaluation de l’impact économique du CICE relative fortement ses bénéfices éventuels. Fin 2012, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) estime ainsi, loin des chiffres avancés par le gouvernement, que « le CICE devrait permettre de créer, cinq ans après sa mise en place, environ 150 000 emplois faisant baisser le taux de chômage de 0,6 point » et qu’« il générerait un gain de croissance de 0,1 point de PIB en 2018 ».

La « mécanique » du CICE

Le CICE est institué par la loi de finances rectificative pour 2012 du 29 décembre 2012, pour une mise en œuvre au 1er janvier 2013. Inspiré pour ses modalités pratiques du crédit impôt-recherche (CIR), il permet à toute entreprise, quelle que soit sa forme juridique (entreprise individuelle, société de personnes, de capitaux...) ou son secteur d’activité, imposée d’après son bénéfice réel et soumise à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à l’impôt sur les revenus (IR), de bénéficier d’un crédit d’impôt. Ce dernier est assimilé à une créance sur l’Etat. Il peut être imputé dès l’année suivant le versement des salaires ayant servi de base à son calcul. S’il excède le solde de l’impôt dû cette année-là – i. e. en cas d’excédent – il peut être consommé les trois années qui suivent. La fraction non imputée au terme de cette période est remboursée à l’entreprise. Ainsi, le CICE 2013 sera imputé sur le solde de l’impôt dû au titre des années 2013 à 2016, et la créance non imputée sera restituable en 2017.

L’assiette du CICE est constituée des rémunérations brutes versées au cours d’une année civile et servant au calcul des cotisations de sécurité sociale dites « patronales » : salaires de base, paiement des heures supplémentaires ou complémentaires, primes, indemnités de congés payés, avantages en nature... Ne sont retenues que les rémunérations ne dépassant pas 2,5 fois le Smic. Autrement dit, dès lors que la rémunération brute d’un salarié dépasse ce plafond, elle est exclue, pour sa totalité, de l’assiette du CICE. De 4 % en 2013, première année d’application du CICE, le taux applicable à cette assiette a été porté à 6 % au 1er janvier 2014.

Un système de préfinancement a été mis en place pour permettre aux entreprises demandeuses de bénéficier d’un apport de trésorerie dès l’année du versement des salaires. Une entreprise peut ainsi « céder » sa créance de CICE à Oséo, composante de Bpifrance, ou à un établissement de crédit. Dans ce deuxième cas, l’établissement peut solliciter la garantie de Bpifrance.
Par ailleurs, la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a renforcé les prérogatives des IRP autour du CICE. Ainsi, aux termes de l’article L. 2323-26-1 du Code du travail, « les sommes reçues par l’entreprise au titre du crédit d’impôt et leur utilisation sont retracées dans la base de données économiques et sociales » créée par la même loi. Le même article stipule que « le comité d’entreprise est informé et consulté, avant le 1er juillet de chaque année, sur l’utilisation par l’entreprise de ce crédit d’impôt ».
L’article L. 2323-26-2 indique quant à lui que lorsque le CE « constate que tout ou partie du crédit d’impôt n’a pas été utilisé conformément à [son objet], il peut demander à l’employeur de lui fournir des explications ». En l’absence « d’explications suffisantes de l’employeur ou si celles-ci confirment l’utilisation non conforme de ce crédit d’impôt, il établit un rapport [qui] est transmis à l’employeur et au comité de suivi régional [du CICE] qui adresse une synthèse annuelle au Comité national de suivi ». « Au vu de ce rapport, le comité d’entreprise peut décider, à la majorité des membres présents, de saisir de ses conclusions » (art. L. 2323-26-3) les instances dirigeantes de l’entreprise.

Un dispositif aux objectifs contradictoires et sans effet

Lors de sa création, le CICE reçoit plusieurs objectifs. L’article 66 la loi de finances rectificative pour 2012 dispose ainsi qu’il a « pour objet le financement de l’amélioration de leur compétitivité à travers notamment des efforts en matière d’investissement, de recherche, d’innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement ».
Fidèle aux annonces gouvernementales, cet article suffit en lui-même à percevoir que le CICE poursuit des objectifs contradictoires, du moins d’un point de vue de l’analyse économique. En particulier, au regard du « ciblage » retenu par le CICE – moins de 2,5 fois le Smic contre 3,5 préconisées par L. Gallois – il peut être considéré comme avant tout favorable à l’emploi non qualifié, mais plutôt défavorable à l’emploi qualifié. Dès lors, on perçoit mal comment le CICE pourrait contribuer à la montée en gamme des entreprises françaises via des « efforts [accrus] en matière (…) de recherche, d’innovation »…

Les enseignements du dernier rapport du Comité de suivi du CICE corroborent, comme les deux précédents, ce « mauvais calibrage » du dispositif. Il ressort ainsi que le CICE ne bénéficie pas aux secteurs les plus exposés à la concurrence internationale et/ou à forte valeur ajoutée, pour lesquels se poserait un problème de compétitivité. Ainsi, les tous premiers résultats des travaux d’évaluation commandités par le Comité « confortent le constat selon lequel le CICE bénéficie relativement moins aux entreprises les plus insérées dans le commerce mondial. Le CICE étant ciblé sur les salaires bas et médians, les firmes les plus exposées au CICE sont aussi celles plus intensives en travail faiblement ou moyennement qualifié (...). En moyenne, les entreprises plus insérées dans le commerce international sont aussi les plus productives et donc celles qui rémunèrent leurs salariés de manière proportionnellement plus importante ». Selon les estimations de l’OFCE, il apparaît par exemple que les entreprises non exportatrices « captent » 52,1 % du CICE alors qu’elles représentent 44,2 % de la masse salariale, mais 52,8 % de l’emploi...

Les résultats en matière de recherche et développement sont similaires « sans surprise » car « plus les entreprises dépensent en R & D, plus elles emploient une forte proportion de cadres et profession intellectuelles supérieures dont les salaires sont plus élevés. L’exposition au CICE en est d’autant moins importante ».

Concernant un hypothétique effet du CICE sur l’emploi et l’investissement, le rapport incite au plus grand scepticisme car il montre que le dispositif ne pèse tout simplement pas sur les décisions des entreprises : « Dans les grands groupes interrogés, notamment dans l’industrie, le CICE pèse peu dans les processus de décision. Du fait de la structure des salaires, son montant reste en effet bien souvent faible au regard de la masse salariale totale ».

Concernant les PME et TPE, le CICE s’apparente plus à une « bonne surprise » : « L’impact positif du CICE est (...) constaté au moment de la clôture des comptes et plus encore au moment de la déclaration fiscale. (...) L’impact psychologique ou comptable n’apparaît qu’ex post, après calcul de l’ensemble des prélèvements sur lesquels les dirigeants n’ont bien souvent qu’une visibilité assez incertaine en cours d’année ».

De façon concordante, le rapport 2015 du Comité de suivi conclut à l’absence de bénéfice salarial du CICE : « L’ensemble des interlocuteurs que nous avons pu rencontrer (chefs d’entreprise ou responsables des ressources humaines) nous ont fait part de l’absence de lien direct et général entre le fait de bénéficier du CICE et la politique salariale de l’entreprise. Ce sont les résultats de l’entreprise qui conditionnent prioritairement l’octroi d’une augmentation de salaire. (...) Les secteurs qui bénéficient le plus du CICE sont ceux qui ont enregistré les plus faibles progressions salariales. Cette analyse ne permet pas d’identifier un lien causal entre ces deux variables mais tend à montrer que les hausses de salaires ont eu lieu dans les secteurs d’activité présentant davantage de salaires situés au milieu et en haut de distribution et donc peu éligibles au CICE. »

Ces enseignements posent la question des possibilités d’intervention des institutions représentatives du personnel quant à l’utilisation du CICE, du moins dans les formes actuelles de la procédure d’information-consultation prévue par la loi. Concernant cet aspect, les premiers résultats des entretiens menés par l’Institut de recherche économique et sociale (Ires) plaident plutôt en faveur non pas d’un contrôle ex post, mais de discussions ex ante. En effet, « selon les consultants interrogés par l’Ires, la quasi-totalité des consultations (...) sont organisées ex post, c’est-à-dire après affectation du CICE par la direction. Même en cas de discussion, cela limite la capacité du comité d’entreprise (CE) à donner un avis sur l’utilisation du CICE. C’est alors l’utilité même de cette consultation qui est en cause du point de vue des élus. »

Cette situation a des raisons objectives, notamment comptables : « Derrière l’impossibilité invoquée à tracer l’affectation du CICE, il y a un argument comptable : les recettes, qu’elles soient commerciales ou fiscales, n’ont pas d’affectation directe en termes de dépenses. (...) Les dirigeants de nombreuses entreprises soulignent [ainsi] le caractère fictif de ce fléchage imposé sur le CICE. Rien n’empêche une reconstitution ex post (...) de l’utilisation du CICE. Ce fléchage constitue néanmoins un exercice en partie artificiel car il revient à isoler des dépenses ayant bénéficié de cette ressource alors qu’elle n’est pas affectée. »

La difficulté apparaît encore plus grande au sein des groupes : « Dans les groupes, les lieux du fait générateur du CICE et de son utilisation ont une tendance naturelle à être séparés car les décisions stratégiques en matière d’investissement, que ce soit en formation, R & D, biens d’équipement ou autres, sont prises essentiellement au niveau central dans un objectif d’optimisation de la rentabilité générale de l’ensemble du groupe par allocation de moyens au niveau des filiales. C’est pourquoi les directions des filiales indiquent souvent ne pas « avoir la main » sur le CICE, dont le montant est effectivement constaté dans les comptes de la filiale mais dont l’affectation n’est pas décidée à ce niveau. (...) Une difficulté supplémentaire (...) est liée au fait que les calculs fiscaux sont du ressort de la tête du groupe et que les décisions se prennent donc à ce niveau. »

Pour apprécier l’ampleur du problème, il convient de rappeler le poids majeur des groupes de toutes tailles dans le tissu productif français. Ainsi, selon l’Insee, en 2009, les groupes des secteurs principalement marchands (hors agriculture et finance) ne représentaient en France que 2 % des entreprises et 6 % des unités légales, mais employaient 64 % des salariés et réalisaient 70 % de la valeur ajoutée totale des entreprises. Autre constat, en 2012, ces mêmes groupes ont réalisé 84 % de l’investissement corporel national...

Un dispositif en sursis ?

Les « limites » du CICE permettent sans doute de comprendre que le 6 novembre 2014, le chef de l’Etat ait annoncé sa future transformation en exonérations de cotisations sociales : «  Nous allons faire le CICE pendant trois ans (...) et après, en 2017, tout ce qui a été mis sur l’allégement du coût du travail sera transféré en baisse de cotisations sociales pérennes. »

Cette annonce, confirmée par d’autres, interroge à maints égards :
- Elle questionne « l’utilité » du Comité de suivi du CICE et du Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (CoSAPEE). En effet, pour prendre sa décision, F. Hollande n’a pas attendu l’aboutissement du travail d’évaluation engagé par cette « double » instance concernant tant le CICE que les exonérations générales de cotisations sociales (cf. encadré). Comme les rapports 2013 et 2014, le rapport 2015 du Comité de suivi du CICE souligne ainsi que « les résultats préliminaires d’évaluation des effets à court terme du CICE ne pourront être accessibles qu’au printemps ou à l’été 2016. (...) Un important décalage temporel entre décision et disponibilité des résultats d’évaluation est inévitable » ;

Le CoSAPEE


Installé par le Premier ministre, Manuel Valls, le 4 novembre 2014, soit deux jours à peine avant l’annonce présidentielle d’une future transformation du CICE, le CoSAPEE coexiste dans une relation incertaine avec le comité de suivi créé fin 2012 afin de « veiller au suivi de la mise en œuvre et à l’évaluation » du CICE. Il est composé de parlementaires, de représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs et de représentants de l’administration. Alors que la mise en place de comités de suivi régionaux du CICE est prévue par la loi, aucune déclinaison territoriale du CoSAPEE ne l’est... et pour cause, le CoSAPEE n’a pas d’existence légale.
Le CoSAPEE a décidé de consacrer ses premiers travaux aux exonérations générales de cotisations sociales, et non au crédit d’impôt-recherche, dispositif examiné par la Commission d’évaluation des politiques d’innovation, instance elle-aussi accueillie par la Commissariat général à la stratégie et à la prospective (France Stratégie).

- Plus important, elle est de nature à entraver la mise en place des comités de suivi régionaux du CICE prévue par la loi et donc une éventuelle déclinaison territoriale du CoSAPEE. Comme l’indique le rapport 2015 du Comité de suivi du CICE, « à ce jour, seule la région PACA a installé un comité de suivi régional », situation inexpliquée et injustifiable... Quid aussi des prérogatives spécifiques des IRP en cas de disparition du CICE ?

Formellement, il est permis de penser que la transformation du CICE en exonérations de cotisations sociales vise à « inscrire dans le marbre » une aide publique aux entreprises a priori non irréversible et dont les « limites » sont de plus en plus criantes.

Dans ce contexte, la question du teneur et de la finalité du rapport 2015 du Comité de suivi du CICE est posée. Différents éléments laissent à penser qu’il prépare l’enterrement du dispositif. Ainsi, en dépit de la multiplicité des objectifs assignés au CICE, il s’évertue à le présenter comme une mesure de baisse du coût du travail comparable en cela aux exonérations de cotisations sociales. Il souligne par exemple que « bien qu’il soit principalement comptabilisé comme une baisse du coût du travail, le CICE n’est toujours pas perçu comme tel par les entreprises ». Il s’intéresse aussi, dans une section spécifique, à « l’importance relative du CICE et des exonérations de cotisations sociales dans la masse salariale » alors qu’une comparaison avec le crédit d’impôt-recherche (CIR) aurait sans doute été plus pertinente. Rappelons en effet que pour ses modalités pratiques, le CICE s’inspire du CIR et qu’au regard de leurs objectifs, l’emploi excepté, les deux dispositifs « font doublon »...


(1) Cf. Mathieu Plane (2012), « Evaluation de l’impact économique du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) », Revue de l’OFCE, n° 126, décembre.

(2) Au titre des salaires versés en 2013, la créance CICE, soit les sommes « dues » en 2014 par le fisc aux entreprises, a atteint 11,2 milliards. Au titre des salaires versés en 2014, elle devrait dépasser les 18 milliards.

(3) Hervé Bacheré (2015), « 11 400 sociétés concentrent 75 % de l’investissement », Insee Focus, n° 32, juillet.