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Les trois enjeux clés de la réforme des retraites...

21 janvier, par Lolo

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Le décryptage du cabinet DEGEST

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Depuis maintenant deux mois, la réforme des retraites polarise le débat public. Si beaucoup de choses ont déjà été dites sur le sujet, les données économiques du problème restent floues et largement inconnues, le débat restant concentré (à dessein ?) sur l’opportunité des mesures (fin des régimes spéciaux, valeur du point, relèvement de l’âge pivot à 64 ans).

Or, l’analyse des données économiques du déficit du système des retraites est centrale en ce qu’elle débouche sur l’identification d’un triple enjeu : un enjeu de méthode de conduite de cette réforme, un enjeu de manque de ressources et un enjeu démocratique lié au fait que le système des retraites ne saurait être soumis au vote annuel du Parlement.

Le traitement de ces enjeux montre que d’autres pistes existent


1 - Un enjeu de méthode : une conduite de la réforme menée à l’envers

La réforme du système de retraite vers un régime universel par points a fait apparaître sur le devant de la scène deux termes « barbares » : « réforme systémique » et « réforme paramétrique ».

De quoi s’agit-il ?

Si l’on considère les retraites comme un gâteau à se partager, constitué des cotisations payées par les actifs sur la base de leurs revenus du travail :

A) une réforme systémique est une réforme qui vise à changer les modalités de répartition du gâteau.
Un système universel par points se dit donc d’un système qui accorderait les mêmes droits à tous par l’attribution de points à manger du gâteau ;
B) une réforme paramétrique est une réforme qui vise à définir la taille du gâteau afin d’éviter qu’il y ait un déficit de gâteau.

On joue pour cela sur différents paramètres :
- la taille du gâteau, en faisant varier la part du gâteau des actifs revenant aux retraités ;
- le nombre de convives (personnes retraitées) qui mangent du gâteau ;
- la taille de la part de gâteau mangé par chaque convive (retraité).

Cette présentation simple nous enseigne donc qu’une réforme systémique ne peut être engagée si elle n’a pas d’abord affiné sa vision budgétaire et ses réglages paramétriques.
En effet, avant de décider de changer les règles de répartition du gâteau, il convient d’abord de s’assurer qu’il y aura bien du gâteau pour tous, que l’on ne sera pas en déficit de gâteau.

Or, la méthode du gouvernement fait l’inverse :
- il a d’abord engagé une concertation sur la réforme systémique (aboutissant au rapport Delevoye de Juillet 2019), sur la base de deux ans de discussions avec les partenaires sociaux,
- puis il a annoncé une réforme paramétrique en jouant sur le paramètre de l’âge en décembre 2019 (un âge pivot de départ à la retraite à 64 ans), afin de combler un déficit évalué entre 7,9 Mds€ et 17,2 Mds € à horizon 2025-2030, au moment de la mise en œuvre de la réforme.

Cet ordre de conduite de la réforme est, pour le moins, surprenant, comme si le gouvernement s’était subitement rendu compte qu’il y avait un problème de taille de gâteau : ce n’est qu’au moment de prendre la plume pour rédiger la loi qu’il s’aperçoit du déficit et l’annonce aux partenaires sociaux avec qui il vient de parler pendant 2 ans du sujet …
Bien entendu, il n’est pas concevable que le gouvernement ne se soit pas aperçu de cela plus tôt : plusieurs entités conseillent l’Etat en matière de retraites à commencer par le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) dont la mission est de fournir des prévisions quant au solde financier du système.

Pourquoi alors avoir agi ainsi ?

2 - Un enjeu économique marqué par le manque de ressources : l’Etat ne souhaite plus jouer son rôle d’équilibrage du système

Pour tenter de répondre à cette question, nous pouvons formuler l’hypothèse suivante : le gouvernement n’avait-il pas intérêt à agir dans cet ordre-là pour communiquer sur la dimension positive de la réforme systémique auprès de l’opinion et gagner son principe (notions d’universalité / de justice sociale, de simplicité du nouveau système, matraquage sur les « avantages » des régimes spéciaux alors qu’ils sont financés par une cotisation spécifique, etc.) avant de s’attaquer à la réforme paramétrique qui constitue en réalité le cœur du sujet, à savoir faire des économies … ?

Les efforts ont déjà été faits

Pour mener le débat sur le terrain économique, celui-ci doit avoir lieu au regard du fait suivant, exposé dans les différents rapports du COR : le système ne souffre plus d’une dérive de ses dépenses ; de lourds efforts ont déjà été réalisés ces dernières années (réformes 1993, 2003, 2010, 2014).

- Ces réformes, en jouant notamment sur le nombre d’annuités nécessaires au taux plein (particulièrement dans la fonction publique et les régimes spéciaux), permettent aux dépenses de se fixer aux alentours de 14% du PIB, de manière durable, à court terme (horizon 2030) comme à long terme (2070). Si aucune mesure n’avait été prise, ce taux aurait grimpé à près de 20% : le pays a donc déjà fait le choix de comprimer drastiquement la part de ses richesses réservées aux retraités.

- Comment cela a-t-il été possible alors que la génération du baby-boom est massivement entrée en retraite ?
Les réformes successives ont impulsé un repli du niveau de vie relatif des retraités par rapport à celui des actifs (baisse des pensions moyennes au regard du revenu des actifs), posant dans la durée la question du pouvoir d’achat de cette catégorie de population... et la nécessité progressive d’instaurer des compléments de retraite par capitalisation.

Le déficit vient donc d’un manque de ressources

Malgré ces mesures d’économies, le système des retraites est censé afficher un déficit d’ici 2025, le « fameux déficit » dont parle le gouvernement :
A) Déficit plus ou moins important et/ou temporaire selon les scénarios de croissance retenus :
- le COR évalue son montant dans une fourchette comprise entre 7,9 Mds€ et 17,2 Mds€ et le gouvernement a retenu 12 Mds€ pour les négociations qui s’ouvrent, soit la moyenne des deux ;
- ce déficit est temporaire d’après le COR, qui relève que la situation s’améliorerait après 2030.

B) Déficit d’autant plus faible qu’il pourrait en partie être compensé par les réserves constituées par certains régimes jusqu’à présent, près de 130 Mds€ de réserves !

Or, la réforme vers un régime universel pose en filigrane un principe de gestion simple, appelé « règle d’or » : la recherche d’un équilibre permanent des comptes du système, les ressources devant couvrir sur des périodes courtes (5 ans) les dépenses sous peine d’ajustements.
Si cette règle d’or constituera l’axe central de la future loi (ce que peu de personnes ont relevé), le gouvernement entend l’appliquer dès la mise en œuvre du nouveau système universel.
C’est ici qu’intervient le « fameux déficit » que le gouvernement demande donc de combler dès 2027 (5 ans après la mise en œuvre de la réforme), en instaurant un âge pivot fixé à 64 ans.

Ce manque de ressources s’explique en grande partie par la politique de l’emploi menée par l’Etat dans les services publics.

Mais comment expliquer ce déficit, sachant que la part des dépenses de retraite dans le PIB est prévue stable ?

Tous les rapports officiels sur le sujet, à commencer par celui du COR, montrent que ce déficit est creusé par un manque de ressources et non par des dépenses excessives. Ce manque est lié dans une très large mesure (que l’on peut estimer entre 40% et 60% selon les règles comptables adoptées) à un désengagement de l’Etat dans les services publics, et c’est sûrement l’élément clé à retenir pour appréhender le débat actuel.

Ce désengagement intervient sur 2 dimensions qui pénalisent le système de retraite :

C) un désengagement de l’Etat dans l’emploi public : les acteurs publics réalisent depuis plusieurs décennies des suppressions de postes qui, dans un contexte de gel de la valeur du point, amputent le système de retraite d’une partie de plus en plus importante de ses ressources (réduction des cotisations).
Les économies réalisées par l’Etat sur son budget produisent une contrainte supplémentaire sur le financement des retraites.
- Cette politique de remise en cause des services publics, en plus de générer des contraintes sociales (diminution des services publics dans les zones rurales et périurbaines, baisse de la qualité de service, digitalisation des services, fragilisation des hôpitaux, etc.) et de dégrader les conditions travail des professions concernées (cf. suicides à France Telecom, à La Poste), réduit le volume des cotisations et créé ainsi un déséquilibre sur le financement des retraites, qu’il s’agit maintenant de combler.
- Par exemple, les prévisions sur le régime des collectivités territoriales (CNARCL) tablent sur un déficit de 4,5 Mds€ en 2025 contre 100 M€ en 2018, sous l’effet notamment de 70 000 suppressions de postes prévues sur la période, venant amoindrir les ressources.
Ce déficit pèse directement 38% sur les 12 Mds€ de déficit affiché par le gouvernement à horizon 2030.

D) un gel des contributions des régimes équilibrés par l’Etat : certains des 42 régimes sont actuellement déficitaires en raison d’un déséquilibre démographique important en leur sein (plus de la moitié de leur déficit selon la Cour des Comptes), lié aux suppressions de postes passées : les actifs sont de moins en moins nombreux pour un volume de retraités en croissance.
Dans ce cadre, l’Etat verse des « subventions d’équilibre » à certains de ces régimes (fonction publique d’Etat, SNCF, RATP, etc.), obligation inscrite dans la loi.
- Or, la réforme prévoit, sans le dire, de geler ces subventions à leur niveau actuel : le scénario d’un déficit de 17,2 Mds€ en 2025 repose, en réalité, sur une subvention ne couvrant pas l’intégralité de ces déficits, comme c’est le cas actuellement, mais sur une partie seulement, en appliquant en 2027 des « taux de cotisation et de subvention figés à leur niveau de 2018 ».
Ce scénario créé de fait un déficit non financé par rapport à la situation actuelle.
Avec la règle d’or, ce déficit devra être comblé : l’instauration de l’âge pivot se fait dans ce cadre.
- A titre d’exemple, le régime de la fonction publique d’Etat fait aujourd’hui l’objet d’une subvention d’équilibre : son déficit est mécaniquement de 0 €.
Dans les projections du COR, avec une croissance du PIB de 1,3% par an, il serait de 4,4 Mds€ en 2025 si l’Etat maintenait sa subvention à son niveau de 2018…

Une problématique à reposer : quel avenir de l’emploi dans les services publics ?

Cette analyse montre que le gouvernement poursuit plusieurs objectifs cachés, que l’on peut résumer en 3 blocs.

Dans ce contexte, on comprend bien que discuter à l’infini avec le gouvernement de l’opportunité ou non d’instaurer un âge pivot n’a guère de sens (même si cette mesure est profondément injuste).

La problématique doit donc être reposée : c’est la stratégie de l’Etat et de sa politique en matière de gestion des services publics qui est au centre des enjeux. Ne doit-on pas s’interroger du fait qu’en une seule année seulement, tous les acteurs en charge de la vieillesse (EPHAD, hôpitaux et système de retraite) ont connu des mouvements sociaux d’ampleur ? Ne faut-il pas aussi faire le lien avec le mouvement des gilets jaunes qui montraient le besoin de services publics en zone rurale et périurbaine ?

3 - Un enjeu démocratique : le transfert de la gouvernance vers l’Etat, quel impact sur le long terme ?

Cette analyse du rôle joué par l’Etat dans le système des retraites est à resituer dans son contexte d’ensemble, débouchant finalement sur un enjeu démocratique majeur qui lui non plus n’est pas débattu.

L’instauration d’une règle d’or : la réforme paramétrique permanente.

La création d’un régime universel acte le rapatriement de la gestion et de la gouvernance des différents régimes vers l’Etat.
Or, le budget de ce dernier est marqué par une croissance forte du déficit depuis la crise financière de 2008, la dette publique passant de 60% du PIB à 100% aujourd’hui.
La mise en place de la règle d’or, prévoyant l’apurement sur un horizon temporel déterminé d’éventuels déficits du système de retraite, est à appréhender dans ce cadre.

Peu de voix dans le débat se sont élevées contre cette règle d’or qui permettra juridiquement de contraindre le système à s’équilibrer automatiquement et à prendre toutes les mesures nécessaires, y compris les plus « antisociales ».
Si beaucoup ont parlé de valeur du point comme moyen d’ajustement, en réalité, l’inscription de la règle d’or dans la loi est la mesure phare : elle permettra de jouer sur les différents paramètres du système.
D’une certaine manière, la réforme paramétrique sera permanente.
Or, nous avons pu montrer qu’un déficit peut être une construction arithmétique et/ou n’est pas forcément lié à des dépenses excessives mais à un manque de ressources.

On observe, en outre, que cette soumission des retraites à l’équilibrage budgétaire permanent est contraire à l’idée première du gouvernement qui était d’améliorer la lisibilité du système : les paramètres du système devront s’adapter en fonction de l’équilibre du budget de l’Etat changeant au gré des budgets les règles du système.

Quelle répartition des richesses en faveur des retraités demain ?

Si pendant deux ans, les partenaires sociaux ont discuté contenu de la réforme systémique, on voit bien que le fond de l’affaire est paramétrique.
Il s’agit finalement ni plus ni moins de faire en sorte que le vieillissement de la population ne pénalise pas les comptes de l’Etat ni ne ponctionne la richesse créée par le pays.
Pire, la part des revenus des retraités deviendrait une variable d’ajustement.
La problématique de la répartition des richesses entre le travail au sens large (y compris les retraités), le capital et l’Etat est bien au centre des enjeux dans un contexte de vieillissement de la population.

Cette modalité de répartition sera-t-elle tenable dans la durée ?

D’après l’INSEE, en 2070, il devrait y avoir près de 29 millions de personnes âgées de 65 ans et plus contre 20 millions actuellement.
La démographie a ses lois qui risquent d’être imparables : une population qui vieillit nécessite la satisfaction de nouveaux besoins qu’on ne peut contraindre dans une règle d’or.
Les économies de retraite que l’on fera d’un côté ne se traduiront-elles pas par des dépenses supplémentaires reportées dans d’autres comptes : au sein des familles qui devront suppléer et perdront ainsi du pouvoir d’achat, au niveau du système d’assurance maladie, les personnes arrivant en mauvaise santé à la retraite du fait de l’allongement de la vie active, etc. ?

La soumission des retraites au vote annuel du budget de l’Etat : vers un pilotage annuel d’un système qui nécessite du long terme.

Ce contrôle financier strict ne pourra se réaliser sans évolution du mode de gouvernance.
On pourrait penser que le pilotage du système de retraite soit assuré par les partenaires sociaux ou par l’Etat revient au même.
Pourtant il n’en est rien et c’est même là le fond de l’histoire.
L’Etat depuis 20 ans a repris en main la gestion de nombreuses dimensions de la sécurité sociale, dessaisissant les partenaires sociaux de leurs prérogatives historiques.
Ce mouvement qui pourrait sembler banal n’est pas anodin, car il ne fait l’objet d’aucun débat démocratique réel ni d’explication à la population.

Notre système après-guerre avait créé un mouvement de protection sociale original laissant aux partenaires sociaux la charge de trouver les compromis entre les intérêts du capital et du travail.
Cette gestion se situait sur des horizons temporels de long terme : pour preuve, le système AGIRC-ARRCO avait réussi à engranger près de 61 Mds€ de réserves en 2017, montrant la capacité des acteurs sociaux à se projeter sur des horizons très lointains.

La reprise en main par l’Etat de cette gestion la soumet aux diktats du vote du budget annuel au parlement.
Si cela semble logique que la représentation démocratique vote ces questions, la réalité amène à plus de nuances :
- D’un côté, le budget de l’Etat est aujourd’hui largement dicté par les enjeux posés par la gestion de la dette, et notamment par les intérêts des bailleurs de l’Etat, à savoir majoritairement les représentants du « capital ».
Cette réforme des retraites ne fait que soumettre notre système aux intérêts de cette catégorie d’acteurs ;
- De l’autre, la représentation nationale n’est pas particulièrement équilibrée et représentative de la sociologie professionnelle et sociale de la France.

Soumettre le système de retraite au vote annuel du parlement en matière budgétaire c’est donc prendre le risque énorme de soumettre le sujet phare de la fin de vie de la population aux seuls intérêts d’une catégorie particulière d’acteurs.

L’inscription de la règle d’or dans la loi en est le premier témoin visible.

4 - D’autres pistes existent

Si les montants de déficit avancés par le gouvernement (12 Mds€) paraissent élevés, en réalité, ils doivent être relativisés au regard des règles comptables appliquées pour l’évaluer et du montant annuel versé pour les pensions en France, près de 325 Mds€. Dans ce contexte, de nombreuses alternatives existent.

L’enjeu premier et de court terme est donc de discuter de la part de financement que l’Etat continuera de mettre dans le futur système universel. Il s’agit ici surtout de s’entendre sur son mécanisme d’actualisation :
- combien l’Etat mettra-t-il au pot année après année et selon quelles règles ce montant évoluera-t-il ? L’idéal serait de figer cette contribution en part de PIB … (même si la notion de PIB doit être remise en cause au regard des enjeux écologiques).

Il s’agit aussi de remettre en cause la règle d’or. Les traités européens et leur mauvaise appréciation par les peuples ont montré les limites de la sanctuarisation juridique de ratios économiques et budgétaires. Cette règle est d’autant plus injuste qu’elle s’inscrit dans un cadre qui limite toujours plus les ressources et fait pression sur les dépenses.

L’objectif est également de sanctuariser l’utilisation des réserves des différents régimes au profit des retraites et d’utiliser les intérêts pour combler les déficits : au minimum 2 Mds€ d’intérêts annuels.

Il conviendrait de travailler à une autre politique dans les services publics : la transition énergétique, la périurbanisation, comme le vieillissement de la population, entrainent des besoins nouveaux qui ne sont pas satisfaits aujourd’hui. La fin de la politique de rationalisation de l’emploi et des salaires dans la fonction publique permettrait ainsi de répondre à ces besoins tout en finançant le système de retraite. L’embauche de 130 000 fonctionnaires supplémentaires (1 agent supplémentaire pour 500 français) rapporterait au minimum au système de retraite près de 1,3 Mds€.

Enfin cette situation déséquilibrée est la résultante fondamentale d’une rationalisation du coût du travail et d’une répartition de la richesse qui est davantage tirée par le capital.

La France est championne d’Europe des dividendes versés.
A titre d’exemple, les mesures suivantes, plutôt que la mise en place de l’âge pivot, auraient un impact direct sur la réduction du déficit :
- Du côté du travail, une augmentation de 100 € nets du SMIC rapporte au système de retraite 900 M€ de cotisations supplémentaires, une hausse de 1% de l’ensemble des salaires rapporte 2,8 Mds€.
- Du côté du capital, une réduction de 43% du CICE parvient à elle seule à couvrir le déficit de 12 Mds€ affiché par l’Etat. Une plus forte imposition des dividendes (20% en plus de la flat tax à 30%, pour atteindre 50% de taxe) rapporte plus de 9 Mds€.